Alterações no relatório do PLC 20 para o cargo de Técnico da Receita Federal são inconstitucionais  

As novas modificações introduzidas pelo senador Rodolpho Tourinho (PFL-BA), em seu relatório do PLC 20, em tramitação no Senado Federal, na configuração do novo cargo no qual são transformados os técnicos da Receita Federal, extrapolam as alterações introduzidas no cargo de Técnico pelo relatório aprovado pela Câmara dos Deputados e desrespeitam os limites constitucionais.

A Câmara dos Deputados já havia aprovado a criação de um novo cargo, denominado Analista-Técnico da Receita Federal do Brasil, tendo entre as suas atribuições a de exercer atividades de natureza técnica, acessórias ou preparatórias ao exercício das atribuições privativas dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, além de atuar no exame de matérias e processos administrativos, ressalvadas as atribuições privativas dos AFRFs. A versão aprovada na Câmara também suprime do texto legal a expressa incumbência de auxiliar o AFRF no exercício de suas atribuições e confere status de cargo de nível superior ao novo cargo de Analista-Técnico.

O relatório do senador Rodolpho Tourinho propõe alterar mais uma vez a nomenclatura do cargo, que passaria a denominar-se Analista Tributário da Receita Federal do Brasil. Com relação às atribuições, o relator havia rejeitado novas emendas na primeira versão divulgada, mas acabou introduzindo significativas alterações ao acatar, num segundo momento, emenda do senador Luiz Otávio (PMDB-PA).

 

Nova nomenclatura não é um detalhe

Embora o relator tenha buscado minimizar a importância da nova alteração da nomenclatura do novo cargo, de Analista-Técnico para Analista-Tributário, afirmando em seu relatório que “trata-se de alteração exclusivamente formal, sem nenhuma conseqüência material e que o nomem juris de um cargo público não altera o seu conteúdo atributivo nem a sua natureza”, não há dúvida de que se trata de uma mudança substancial no novo cargo, equiparável em importância ao status de nível superior conferido pela Câmara dos Deputados, pois serve também para estabelecer um novo paradigma ao cargo, consolidando o novo status.

Basta verificar na estrutura de cargos da União, nos seus três Poderes, que os cargos denominados de Analistas são todos de nível superior, tais como os de Analista do Banco Central, Analista de Finanças e Controle (CGU), Analista de Controle Externo (TCU), Analista Judiciário. Enquanto isso, os cargos com a nomenclatura de Técnico são quase todos de nível médio, tais como: Técnico do Banco Central, Técnico de Finanças e Controle, Técnico Judiciário.

 

Atribuições são ampliadas significativamente

Na primeira versão de seu relatório, Tourinho rejeitou as emendas nº 2 do senador Aelton Freitas e nº 55 do senador Luiz Otavio, que propunham incluir novas atribuições no cargo de Analista-Tributário, registrando a informação de que as propostas ampliavam “significativamente, as atribuições dos Analistas-Técnicos da Receita Federal do Brasil, com vistas a aproximá-las daquelas conferidas aos Auditores-Fiscais”.

O relator fez questão de consignar que as emendas incorriam “em um de dois vícios. Ou se promove a excessiva ampliação das atribuições do cargo, como o caso do pretendido inciso III do § 2º do art. 6º da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, que defere a esses servidores competência para controlar a arrecadação e auditar a rede arrecadadora de receitas federais ou, simplesmente, explicitam-se atribuições que já se encontram implícitas, o que poderia ser feito pelo regulamento”.

Contraditoriamente, no entanto, acabou acatando, num segundo momento, a emenda do senador Paulo Otávio, que peca especialmente pelo primeiro vício apontado: “promove a excessiva ampliação das atribuições do cargo”. A emenda acatada adiciona mais três incisos ao parágrafo 2º do artigo 6º da Lei 10.593:

“III - participar do controle da arrecadação e da auditoria da rede arrecadadora de receitas federais;

IV - participar de atividades de pesquisa e investigação fiscais, da realização de diligências e da execução de procedimentos de controle aduaneiro, ressalvado o disposto na alínea C do inciso I do caput deste artigo;

V – participar do acompanhamento e da auditoria dos sistemas informatizados da Secretaria da Receita Federal do Brasil, bem como da gerência das atividades na área de tecnologia da informação;”

Desta feita, o relator justificou o adendo ao relatório original afirmando que “efetivamente, parece-nos adequado promover uma ampliação das atribuições dos Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil, não apenas para fazer justiça a esses servidores, como para permitir o melhor funcionamento da Secretaria da Receita Federal do Brasil”.

De fato, a emenda promove uma significativa ampliação das atribuições do novo cargo, no qual se pretende transformar o cargo anterior, de Técnico da Receita Federal. Embora possam parecer sutis as alterações, o fato de virem desvinculadas da condição hierárquica ora existente, que reserva ao Técnico da Receita Federal a condição de auxiliar do Auditor-Fiscal em suas atribuições privativas, traz uma inovação relevante, ao colocar o ocupante do novo cargo praticamente em condição de igualdade com os AFRFs, pois autoriza, no inciso IV, a sua participação “em atividades de pesquisa e investigação fiscais, da realização de diligências e da execução de procedimentos de controle aduaneiro”.

O inciso I do PLC 20, aprovado na Câmara, autorizava o Analista Técnico a exercer atividades de natureza técnica, acessórias ou preparatórias ao exercício das atribuições privativas dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil. Já o novo inciso adicionado não faz essa distinção, deixando larga margem para que alterações posteriores na legislação tributária, inclusive infralegais, acabem por deferir aos ocupantes do novo cargo atribuições que hoje são privativas dos AFRFs. As atribuições relacionadas no novo inciso III já haviam sido citadas pelo próprio relator como exemplo de ampliação excessiva nas atribuições dos técnicos. E a possibilidade de exercer “gerência das atividades na área de tecnologia da informação”, contida no inciso V proposto, é auto-explicativa.

 

Nível superior, nova denominação e novas atribuições: novo cargo

O tripé formado pela combinação da elevação do status do cargo de técnico para nível superior, pela nova nomenclatura que eleva o cargo de Técnico para Analista e pelas novas atribuições aponta na direção muito bem identificada pelo Unafisco Sindical por ocasião da tramitação da MP 258/05 e sintetizada no documento “Desmistificando as Pretensões dos Técnicos da Receita Federal”.

Conforme ficou claro naquele estudo, o objetivo final do sindicato dos técnicos é “transformar um cargo público, de nível médio, criado para executar atividades de média complexidade nos serviços de apoio relacionados com os encargos de que se incumbe a Receita Federal, em um cargo de nível superior, com atribuições de complexidade superior, mediante a absorção ou compartilhamento das atribuições específicas e privativas dos auditores-fiscais da Receita Federal.”

O Unafisco já apontava para o fato de que “essa “mutação genética” do cargo tanto poderia se dar de forma direta, com a simples transformação e fusão do cargo de técnico com o de auditor-fiscal, ou em etapas, com a paulatina absorção ou compartilhamento das atribuições dos auditores-fiscais e conseqüente valorização do cargo, até que a similaridade entre os cargos de auditor e de técnico esteja de tal modo estabelecida que não reste mais motivos para a manutenção dos dois cargos numa mesma estrutura, com a conseqüente e natural fusão de ambos em um só cargo” .

A proposta do PLC 20, agravada pelo relatório do senador Rodolfo Tourinho, se aprovada, pavimenta esse caminho.

O Unafisco Sindical tem alertado, desde a tramitação da MP 258, para os riscos de mudanças na estrutura dos cargos que venham a afrontar a Constituição Federal.

O chefe do Poder Executivo tem a prerrogativa constitucional da iniciativa de propor ao Congresso Nacional a criação de novos cargos ou modificação de cargos e funções públicos já existentes, nos termos do artigo 59 da CF/88. Mas o preenchimento desses cargos deve obedecer rigorosamente aos princípios constitucionais que regem a administração pública, notadamente a exigência do concurso público para o provimento dos cargos.

Se modificado o conteúdo essencial de um cargo, especialmente no que concerne a suas atribuições, estará caracterizada a criação de cargo novo. Assim, a não ser em completa burla à Constituição, os ocupantes do antigo cargo jamais poderão ocupar o novo cargo, com encargos mais nobres, sob pena de se caracterizar ascensão funcional disfarçada como, aliás, denunciava o Ministério Público na ação civil pública nº 1999.34.00.021695-4, proposta em julho de 1999, após a edição da MP 1915/99. Segundo o MP, a inconstitucionalidade já teria ocorrido com a simples modificação da exigência de nível superior para o ingresso no cargo novo.

No bojo daquela ação civil pública, o que se viu foi a União Federal e o Sindicato dos Técnicos utilizarem à saciedade o argumento de que o cargo de Técnico da Receita Federal era exatamente o mesmo que o antigo cargo, de Técnico do Tesouro Nacional, sustentando veementemente a posição de que os técnicos continuavam rigorosamente com as mesmas atribuições, e até mesmo que sequer o nível do cargo (nível médio) teria sido afetado pela MP 1.915/99, pois esta não revogou o artigo 1º do DL 2.225/85, que estabelecia o nível de cada cargo: Auditor-Fiscal – nível superior e Técnico – nível médio.

E tal argumentação tem toda a razão de ser, pois, se assim não fosse, o argumento do Ministério Público teria de ser necessariamente acolhido pelo Judiciário e os antigos Técnicos do Tesouro Nacional seriam impedidos de ocupar o novo cargo de Técnico da Receita Federal.

A União Federal, na defesa apresentada pela AGU, sustentou a tese de que “a ascensão pressupõe carreiras diversas, distintas entre si, e o parâmetro para decidir se um cargo possui encargos mais nobres e elevados são as atribuições desempenhadas. A natureza do cargo está intimamente ligada às atribuições a serem exercidas, e as atribuições dos Técnicos da Receita Federal permanecem idênticas às já desempenhadas pelo Técnico do Tesouro Nacional”.

O próprio sindicato dos técnicos, por seu advogado Aldir Guimarães Passarinho, ex-ministro do STF, defendeu a transposição para o novo cargo sustentando que não haveria base para a alegação de que teria ocorrido uma ascensão funcional, pois esta, segundo ele, significaria “passar o funcionário do final de uma carreira (ou série de classes) para outra de novas atribuições específicas, hierarquicamente superior e de maior responsabilidade, e não quando apenas passa a haver maior nível de escolaridade no outro cargo” e que “o cargo público não deixa de ser o mesmo se o nível de conhecimentos exigidos para seu provimento passa a ser mais elevado, desde que não haja modificação nas suas atribuições básicas” . E sustentava que “no caso em exame tanto os Técnicos do Tesouro Nacionalcomo os Auditores do Tesouro Nacional...continuam a executar exata e precisamente os mesmos serviços, sem qualquer alteração, justamente porque os cargos continuam os mesmos.”

Não resta dúvida de que a proposta constante do relatório do senador Rodolfo Tourinho ao PLC 20 colide com a Constituição Federal, pois cria uma cargo inteiramente novo, de nível superior e com atribuições muito mais elevadas, propondo o seu preenchimento sem concurso público, por servidores que hoje ocupam cargo de nível médio, com atribuições auxiliares.

Se consolidada a alteração legal, a Diretoria Executiva Nacional, reunida em Brasília, deliberou que peticionará entrar como assistente do Ministério Público – da mesma forma como o sindicato dos Técnicos entrou como assistente da AGU na ação civil pública nº 1999.34.00.021695-4 – nas ações do parquet que versem sobre a inconstitucionalidade da alteração promovida pela lei, de modo a caracterizar a ascensão funcional disfarçada e a reverter seus efeitos.

 

A que podem levar os conflitos e confusões de cargos e de atribuições

A coexistência de dois cargos de nível superior no mesmo órgão sem maiores conflitos de atribuições até seria possível desde que a lei estabeleça a clara distinção de hierarquia entre os cargos, o que infelizmente o projeto pretende suprimir. É preciso deixar claro e reafirmar a hierarquia existente entre a autoridade que detém a competência privativa de praticar determinados atos e os servidores incumbidos de dar apoio e auxiliar a execução dos procedimentos, tal como ocorre entre os juizes e procuradores e os cargos de Analistas e Técnicos no Judiciário e Ministério Público e o delegado e os demais agentes no caso da polícia.

A lei não deve dar margem a confusões sobre quem detém a autoridade para praticar o ato legal.

 

O Unafisco Sindical entende que é possível um melhor aproveitamento da mão-de-obra qualificada, representada pelos técnicos, mas que é imprescindível que a lei deixe claro que a participação desses servidores nos procedimentos de auditoria, fiscalização, pesquisa e investigação e nos procedimentos de controle aduaneiro é de auxílio e apoio ao trabalho do auditor-fiscal e deve se dar mediante orientação e determinação do AFRF incumbido do procedimento fiscal. Em setembro do ano passado, o Unafisco Sindical apresentou uma proposta nesse sentido ao relator da MP 258, deputado Pedro Novaes (PMDB-PI), ao secretário da Receita Federal, Jorge Rachid, e à Casa Civil.

A omissão dessa distinção clara no texto legal, intencional ou não, só serve para confundir as atribuições entre os cargos e dará margem a novos pleitos futuros por isonomia, sem qualquer ganho para a instituição. Além disso, a possibilidade de outros servidores virem a praticar atos que a lei reserva legalmente aos AFRFs poderá abrir brechas para questionamentos sobre validade por parte dos contribuintes, causando enormes prejuízos aos cofres públicos, como vem ocorrendo com autos de infração lavrados em nome do Ibama, por servidores sem competência legal, conforme noticiado recentemente pela revista Veja.

O Unafisco entende ainda que é responsabilidade da administração da Receita Federal intervir para impedir que isto venha a acontecer, pois em vez de resolver a situação, só potencializará os conflitos. O relator da matéria, por não ter conhecimento mais próximo dos fatos e estar sujeito a muitas pressões, talvez não tenha a exata dimensão do problema que poderá gerar.

O que não se espera, e não se admite, é a omissão da administração da Receita Federal nesta questão, pois os conflitos de atribuições entre os cargos certamente serão acirrados, caso a proposta seja aprovada dessa forma, além de ser praticamente certa uma interminável batalha jurídica em torno da inconstitucionalidade da alteração, gerando insegurança jurídica e prejuízos ao bom funcionamento da SRF e aos cofres da União.

Brasília, 19 de julho de 2006

 

Unafisco Sindical
Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal