Gastos Tributários Sociais de âmbito federal: uma proposta de dimensionamento

Nathalie Beghin1

I-Introdução

Este artigo tem por objetivo apresentar uma proposta de estimativa de gastos tributários de caráter social, aqui chamados de gastos tributários sociais (GTS), para o exercício de 2004. Não são muito numerosos os estudos neste sentido, podendo-se destacar estimativas elaboradas por técnicos da Secretária de Política Econômica do Ministério da Fazenda para o ano de 1999 (Amadeo et alli, 2000) e para o período de 2001 a 2003 (Siqueira et alli, 2003). Note-se que tais estimativas não se limitam aos gastos tributários, pois incluem, também, os subsídios da União. A metodologia aqui utilizada é próxima à do Ministério da Fazenda, com algumas adaptações, particularmente no que se refere à nova definição dada pelo governo federal aos gastos tributários para 2004. Além disso, sugere-se um agrupamento destes gastos por área de atuação de acordo com o conceito adotado pelo Instituto Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (Castro et alli, 2003).

Com o intuito de situar os gastos tributários sociais no bojo dos gastos tributários gerais, o artigo está dividido em mais quatro seções além desta introdução. A seguir, faz-se um breve histórico dos gastos tributários tanto do ponto de vista internacional como nacional. A terceira seção dedica-se a descrever esses gastos no Brasil apresentando-se, inclusive, as estimativas para 2004. Na quarta seção propõe-se uma metodologia para calcular os gastos tributários sociais bem como mostrar os resultados para 2004. Por fim, nas considerações finais listam-se alguns dos principais pontos do debate assim como apontam-se alguns temas a serem aprofundados em estudos posteriores.

II-Antecedentes

A experiência histórica em orçamentos levou a que estudiosos observassem que o processo de alocação de recursos públicos não se restringia apenas à realização dos gastos diretos efetuados pelo Estado, mas, também, que parte não desprezível dele ocorria por meio do sistema tributário pelo que se convencionou chamar de "gastos tributários" (tax expenditures). O conceito de gastos tributários foi usado pela primeira vez por Stanley Surrey, então Secretário do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, em 1967, referindo-se aos dispositivos existentes na legislação de Imposto de Renda, que não faziam parte da estrutura do imposto, mas que correspondiam a desonerações, tais como deduções, isenções, anistias e outros benefícios fiscais. Segundo Surrey, esses benefícios constituíam-se em gastos do governo realizados por intermédio da redução da carga tributária, ao invés de um desembolso direto (Silva, 1991; Rosa, 1995).

Atualmente, grande parte dos países-membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) bem como alguns governos da Ásia e da América Latinas elaboram orçamentos dos gastos tributários, em obediência às determinações legais surgidas nos últimos anos, que visam, sobretudo, dar maior transparência às políticas fiscais e tributárias. As estimativas dos gastos tributários são calculadas como "desvios" em relação a uma estrutura tributária de referência (tax benchmark). Segundo Craig e Allan (2002), existem três diferentes formas de definir tal estrutura, quais sejam; (i) a abordagem conceitual na qual se define uma estrutura tributária "ideal" ou "normal", em que o exemplo mais conhecido é o do método Haig Simons para o imposto de renda; (ii) a abordagem legal, onde a referência é dada pela legislação; e (iii) a abordagem que considera somente as concessões que claramente demonstram um subsídio. No Brasil, por exemplo, adota-se a abordagem legal. Já nos Estados Unidos, pioneiros na elaboração de orçamentos de gastos tributários, recorre-se tanto à metodologia conceitual como à legal. Naquele país, os gastos tributários são também classificados de acordo com os mesmos códigos funcionais-programáticos aplicados às despesas comuns, com o intuito de facilitar a análise da alocação dos recursos públicos, de modo a permitir uma visão integrada da ação governamental (Silva, 1991; Rosa, 1995).

A existência dessas diferentes formas de calcular os gastos tributários resulta da falta de consenso internacional em torno da definição desse tipo de despesa indireta. Além de distintas conceituações sobre a estrutura de referência, as bases de cálculo divergem de país para país: em alguns casos, as estimativas limitam-se ao imposto de renda; em outros são incluídas desonerações sobre tributos indiretos, como, por exemplo, o Imposto sobre o Valor Agregado (IVA); e certos países, como o Brasil, consideram também isenções sobre as contribuições sociais. Não há, ainda, qualquer homogeneidade no que se refere à abrangência dos tributos: certos governos calculam os gastos tributários referentes a todos os gravames que têm incidência em seu país; outros limitam-se aos recolhidos somente pelo nível central. Este é o caso do Brasil, onde o orçamento dos gastos tributários, apresentado anualmente ao Congresso Nacional, não envolve os tributos de responsabilidade dos estados e municípios (Varsano et alli, 1998; Craig e Allan, 2002; Simonit, 2002).

Diante dessas múltiplas formas de estimar os gastos tributários (i.e., diferentes estruturas tributárias de referência e bases de incidência), as comparações internacionais ficam prejudicadas. Algumas instituições, tais como a OCDE, a Cepal e o FMI, têm buscado contribuir não somente para difundir entre os países a prática do cálculo anual dos gastos tributários e de sua inserção nos orçamentos nacionais, como têm procurado, também, colaborar para a construção de padrões mínimos de referência e de procedimentos que poderiam ser comuns aos governos (Simonit, 2002; Craig e Allan, 2002).

Os primeiros esforços realizados no Brasil para identificar e quantificar os gastos tributários foram empreendidos pela Secretaria da Receita Federal - SRF que, em 1984, elaborou estudo listando os dispositivos legais no âmbito do Imposto de Renda (IR), do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto sobre Importação (II) que potencialmente acarretavam perda de arrecadação e procurando estimar esta perda. Em 1988, a Secretaria de Assuntos Econômicos - SAE e a SRF, ambas do Ministério da Fazenda, desenvolveram estudo mais ambicioso. Antecipando-se à norma constitucional, foi elaborado o primeiro orçamento de incentivos fiscais, que se incorporou ao Orçamento Geral da União (OGU) para 1989. Segundo Silva (1991), todos esses estudos deram maior transparência aos mecanismos de renúncia de receita e de aplicação dos recursos, gerando uma crescente oposição à criação de novos incentivos fiscais e viabilizando a redução dos existentes.

A obrigatoriedade do cálculo anual dos gastos tributários foi determinada, em 1988, na Constituição Federal, no parágrafo 6º do artigo 165, onde se lê que "O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia". Destaque-se, ainda, que, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) deve conter demonstrativo dos efeitos sobre a receita e a despesa decorrentes de todos os tipos de desonerações tributárias, assim como as medidas compensatórias para as renúncias de receitas. Neste sentido, a estimativa dos gastos tributários é realizada anualmente pela Secretaria da Receita Federal - SRF, por meio do Demonstrativo de Benefícios Tributários, e pela Secretaria de Previdência Social do Ministério da Previdência Social, por meio do Demonstrativo de Benefícios Previdenciários. Esses demonstrativos, por volta de meados de cada exercício, são encaminhados à Secretaria de Orçamento Federal - SOF, que elabora um resumo de seu conteúdo para posterior envio ao Congresso Nacional, juntamente com o projeto de lei orçamentária.

A identificação dos gastos tributários possibilita medir o seu custo fiscal e permite aos formuladores das políticas de governo reavaliar a estrutura dos incentivos em vigor e estabelecer prioridades, eliminando, se for o caso, aqueles considerados não essenciais, promovendo, por exemplo, a elevação da arrecadação e a eqüidade sem necessariamente criar novos tributos ou elevar os existentes. Defende-se que os gastos tributários sejam sujeitos à quantificação, avaliação e controle, à luz dos mesmos princípios da eficiência, eficácia, economicidade e efetividade aplicados aos gastos orçamentários. A análise da receita sob essa perspectiva, mais ampla, contribui para mensurar a efetividade das políticas públicas implementadas e as formas mais apropriadas para atingir os objetivos dos governos (Nazareth, 2005).

Faz-se mister destacar que ainda são pouco numerosos os estudos que verificam os valores efetivos dos gastos tributários. Cálculos realizados pela Secretaria da Receita Federal - SRF, para os anos de 2000 e de 2001, revelam que os valores efetivamente aferidos, no geral, se aproximam dos valores estimados2. Os argumentos apresentados para a baixa regularidade na realização dos cálculos efetivos referem-se, sobretudo, à dificuldade por parte dos ministérios da Fazenda e da Previdência Social de consolidar as informações de um número bastante elevado de órgãos que são responsáveis pelo levantamento de tais informações (Tribunal de Contas da União, 2005). Por esses motivos, neste artigo serão utilizados os valores referentes às estimativas.

III-Gastos Tributários: um conceito em construção

3.1. O que são gastos tributários

No Brasil, os gastos tributários são desonerações que correspondem a gastos indiretos de natureza tributária. Ou seja, trata-se de renúncias que podem ser consideradas exceção à regra geral da legislação tributária uma vez que têm a intenção de aliviar a carga tributária de uma classe específica de contribuintes, de um setor de atividade econômica ou de uma região e que, em princípio, poderiam ser substituídas por despesas orçamentárias diretas (Rosa, 1995). Segundo a Secretaria da Receita Federal (2003), os objetivos dos gastos tributários são os de promover o desenvolvimento econômico ou social por intermédio de recursos não-orçamentários e por meio do sistema tributário. As finalidades dos gastos tributários são: (i) compensar gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo; (ii) compensar ações complementares às funções típicas de Estado desenvolvidas por entidades civis; (iii) promover a equalização das rendas entre regiões; ou, ainda, (iv) estimular determinadas áreas da economia ou localidades. Assim, por exemplo, as renúncias tributárias relativas à Zona Franca de Manaus são consideradas como gastos tributários, pois constituem uma clara exceção à regra tributária geral aplicada nas demais regiões do País. O mesmo pode ser dito para as entidades sem fins lucrativos que são isentas do pagamento da cota patronal do INSS: trata-se de uma especificidade em relação às outras organizações. Outro exemplo de gasto tributário são as renúncias associadas às deduções de despesas com saúde e com educação no cálculo do imposto de renda de pessoas físicas, que podem ser consideradas integrantes das políticas de saúde e educacional do governo (Siqueira et alli, 2003).

Note-se que nem toda desoneração corresponde a um gasto tributário. Este é o caso das deduções por conta de dependentes que têm como objetivo o de garantir a observância de um princípio básico da tributação da renda, a equidade horizontal, segundo o qual os contribuintes com idêntica capacidade de pagamento devem ter tratamento tributário igual3. Outra desoneração tributária que não se classifica como gasto tributário é o tratamento especial dado às exportações, o qual procura observar o princípio da tributação no destino dos produtos exportados, preconizado pelas atuais doutrinas e práticas tributárias internacionais. Assim, cálculos da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda revelam que, para 2003, os gastos tributários correspondiam a cerca de 50% do Orçamento de Renúncias Fiscais e Subsídios da União (Siqueira et alli, 2003).

É importante salientar, ainda, que os gastos tributários não devem ser confundidos com as transferências constitucionais de tributos ou com as práticas de elisão e sonegação fiscais. Apesar de esses mecanismos acarretarem renúncia ou perda de receitas fiscais da União, não se coadunam com os objetivos dos gastos tributários. Com efeito, no caso das transferências, embora haja uma renúncia de recursos por parte da unidade transferidora, na realidade não se trata de um benefício tributário porque, ainda que tais recursos advenham de impostos, eles são desembolsados como se fossem gastos comuns e não em meio ao processo de apuração e lançamento do tributo; o mesmo raciocínio aplica-se aos casos de elisão fiscal, onde a ausência de tributação ocorre por falhas da legislação e não por vontade do Poder Público; e, finalmente, no caso da sonegação fiscal, embora também haja perda dereceita, a mesma ocorreria à revelia da lei e não por anuência expressa, como sucede com os gastos tributários (Rosa, 1995).

3.2. As constantes alterações nas metodologias de cálculo

Como destacado anteriormente, apesar de se notar na literatura existente um relativo consenso em relação aos objetivos gerais dos gastos tributários, não existe um procedimento universalmente aceito e padronizado para a determinação de tais gastos, embora sua importância seja hoje inquestionável. Com isso, no Brasil, desde a obrigatoriedade de cálculo e de inclusão nos projetos anuais de lei orçamentária, em 1988, na Constituição Federal, o conceito de gastos tributários vem se modificando e, neste sentido, as metodologias de apuração têm se alterado ao longo do tempo, dificultando comparações temporais. A maior parte dessas alterações resulta de estudos e pesquisas que buscam aprimorar o conceito bem como de auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União com o intuito de buscar, dentre outros objetivos, maior transparência na alocação desses recursos bem como identificar receitas para o atendimento de demandas do Congresso Nacional.

Segundo Bernardo (1997), a cada ano o governo altera a forma de apuração dos gastos tributários. Assim, por exemplo, em 1996, passou-se a considerar como gastos tributários os rendimentos isentos e não-tributáveis da pessoa física referentes a ajuda de custo, alimentação, transporte e uniforme fornecidos gratuitamente pelo empregador, diárias, entre outros. Em 1997, esses itens foram novamente retirados do cômputo do gasto tributário. Outra mudança importante pode ser ilustrada por meio da inclusão, pela primeira vez, em 2001, das renúncias previdenciárias. Em que pese essas limitações, observa-se que, no geral, no período de 1989 a 2004, tais gastos representaram percentuais que variaram entre 1,1% e 1,8% do PIB do País (Bernardo, 1997; Tribunal de Contas da União, 2005).

3.3. Os gastos tributários em 2004

Em 2004, de acordo com dados dos ministérios da Fazenda e da Previdência Social, os gastos tributários somavam R$ 34,45 bilhões, o que correspondia a 1,99% do PIB estimado para o mesmo ano. Como pode ser observado na tabela 1, 70,26% desses gastos eram oriundos dos benefícios tributários, calculados pela Secretaria da Receita Federal (SRF) e 29,74%, das renúncias previdenciárias, estimadas pela Secretaria de Previdência Social (SPS).

a. Demonstrativo de benefícios tributários - Secretaria da Receita Federal

Em 2004, a Secretaria da Receita Federal utilizou a "regra dos dois passos" para identificar os gastos tributários do conjunto de desonerações do sistema tributário nacional, sendo:

Primeiro passo: determinar todas as desonerações tributárias tomando como base o sistema tributário de referência, isto é, a legislação tributária em vigor, de modo a identificar os desvios em relação à regra geral; e

Segundo passo: avaliar a partir do conceito de gastos tributários quais as desonerações seriam passíveis de serem substituídas por gastos diretos, vinculados a programas de governo. Assim, a SRF decidiu limitar os benefícios que se enquadrem, simultaneamente, nas seguintes hipóteses: (i) reduzam a arrecadação potencial; (ii) aumentem a disponibilidade econômica do contribuinte; (iii) constituam, sob o aspecto jurídico, uma exceção à norma que referencia o tributo ou que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes.

Dessa forma, chegou-se a um valor estimado de R$ 24,21 bilhões. O gráfico 1 revela que pouco mais da metade desses recursos (52,44%) é oriunda do Imposto de Renda tanto Pessoa Jurídica - IRPJ (31,19%) como Pessoa física - IRPF (20,92%). Somando-se a esses valores outros também provenientes de impostos (i.e., o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI - participa com 17,22% do total; o Imposto sobre Importação - II, com 7,25%; e o Imposto sobre Operações Financeiras, com 0,92%), alcança-se 78% do financiamento dos benefícios tributários. O restante é de contribuições sociais. Isto significa que a maior parte desta política é cofinanciada por estados e por municípios, que recebem um aporte menor de transferências por meio dos fundos de participação.

No que se refere à distribuição regional dos benefícios tributários, o gráfico 2 mostra que o Sudeste é agraciado com 51,52% desses recursos. Destaque-se, contudo, que esse resultado era esperado, tendo em vista o grande peso das renúncias oriundas do IRPJ e IRPF, pois a região, além de mais populosa, concentra a maior parte das empresas do país. Entretanto, informações da Receita Federal revelam que a comparação entre gastos tributários e arrecadação estimada por região mostra que o Sudeste possui uma renúncia tributária equivalente a apenas 6,30% de sua arrecadação. No Norte esse percentual é de 83,34% (Secretaria da Receita Federal, 2003).

b. Demonstrativo de benefícios previdenciários - Secretaria de Previdência Social

Em 2004, o Ministério da Previdência Social estimou os benefícios previdenciários em R$ 10,2 bilhões. Cerca da metade desses recursos (46,62%) estava concentrada no subsídio concedido às micro pequenas empresas optantes pelo Simples em relação às contribuições previdenciárias. Um terço dos benefícios previdenciários é oriundo da isenção das entidades beneficentes de assistência social no que se refere à cota patronal para a Seguridade Social. Aqui também é a região Sudeste a mais beneficiada com essas renúncias, tendo em vista que concentra a maior parte das micro e pequenas empresas e as entidades sem fins lucrativos.

IV- Gastos Tributários Sociais: uma proposta

Os gastos tributários podem ser classificados de acordo com a política que promovem, tais como as políticas sociais, setoriais ou regionais. Assim, por exemplo, os gastos tributários associados a deduções do Imposto de Renda com assistência médica ou com educação ou, ainda, as isenções referentes à cota patronal da Previdência Social são complementares aos programas e ações de saúde, educação e Previdência Social e, portanto, são considerados integrantes da política social.

Nesse sentido, para estimar os gastos tributários sociais (GTS), de 2004, foram agrupadas as desonerações referentes às áreas sociais delimitadas como tal pelo Ipea (Castro et alli, 2003). Além disso, foi criada uma área adicional, a de entidades sem fins lucrativos, cuja finalidade de atuação não é especificada, não podendo, portanto, ser alocada nas demais áreas; assume-se, entretanto, que essas entidades atuam no campo social. Apresenta-se, a seguir, os gastos tributários selecionados para cada uma das áreas da política social4 :

a. Previdência Social: no que tange aos benefícios previdenciários, refere-se aos recursos que a Previdência Social deixou de arrecadar devido às regras do Simples, às isenções das entidades sem fins lucrativos que possuem o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas), à isenção da contribuição social sobre receitas de exportações do setor rural e à redução nas alíquotas de contribuição dos segurados empregado, empregado doméstico e trabalhador avulso em virtude da instituição da CPMF. No que diz respeito aos benefícios tributários, está ali incluída a não-tributação de rendimentos oriundos, para as pessoas físicas, de pecúlio por morte ou invalidez e de aposentadoria por moléstia ou acidente e, para pessoas jurídicas, de benefícios previdenciários a empregados, bem como do Fundo de Aposentadoria Individual (FAPI) e de entidades sem fins lucrativos de previdência privada fechada.

b. Saúde: refere-se à isenção do Imposto de Renda, para a pessoa física, das despesas médicas e para a pessoa jurídica, da assistência médica, odontológica e farmacêutica a empregados. Além disso, inclui, para determinados medicamentos, o regime especial de crédito presumido tanto da contribuição social para o PIS-Pasep como da Cofins.

c. Assistência Social: inclui desonerações do Imposto de Renda, tanto da pessoa física como da jurídica para doações aos Fundos da Criança e do Adolescente. Para a pessoa jurídica, inclui, ainda, a imunidade tributária das entidades de assistência social e a isenção tributária das entidades filantrópicas. São também computados como gastos tributários de assistência social às isenções de IPI e de IOF na aquisição de automóveis por parte de pessoas com deficiência física.

d. Educação e Cultura: no caso da educação, são considerados como gastos tributários as deduções do IRPF das despesas com educação e, para a Pessoa Jurídica as isenções das doações para instituições de ensino e pesquisa bem como a imunidade tributária das entidades sem fins lucrativos educacionais; inclui-se, também, a dedução da CSLL, como despesa operacional, das doações efetuadas às instituições de ensino e pesquisa. No que se refere à cultura, computam-se as deduções de Imposto de Renda (ou dedução do imposto devido, ou, ainda, exclusão do lucro líquido para as empresas) de atividades de apoio à cultura e de audiovisual; considera-se, igualmente, as isenções tributárias das entidades sem fins lucrativos de cultura e de recreação.

e. Emprego e Defesa do Trabalhador: está incluída a não-tributação de isenções obtidas por trabalhadores em decorrência de rescisão de contrato de trabalho.

f. Ciência e Tecnologia: inclui isenções de II e de IPI de máquinas e equipamentos adquiridos pelo CNPq no exterior; desonerações (dedução de impostos, redução de alíquota ou dedução como despesa operacional) do IRPJ, do IPI e do IOF de recursos alocados aos programas de Desenvolvimento Tecnológico Industrial e Agropecuário (PDTI e PDTA); isenção do IRPJ e do adicional ao frete para renovação da marinha mercante de despesas em pesquisas científicas; e isenção de Imposto de Renda de entidades sem fins lucrativos com finalidade científica.

g. Habitação e Urbanismo: refere-se à isenção de IOF de operações de crédito para fins habitacionais, inclusive a destinada à infra-estrutura e saneamento básico.

h. Alimentação e Nutrição: diz respeito à dedução do IRPJ com despesas no Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT)5 .

i. Entidades sem fins lucrativos: inclui deduções como despesa operacional do IRPJ e da CSLL de doações a entidades sem fins lucrativos bem como isenções de imposto de renda de associações civis cuja finalidade não é especificada.

A partir da metodologia proposta, estima-se que, para 2004, os gastos tributários sociais (GTS) sejam da ordem de R$ 19,48 bilhões, o que equivale a 56,5% dos gastos tributários totais. A tabela 2 revela que a maior parte das despesas indiretas se concentra na área de previdência social (56,97%); segue-se a da saúde, com uma participação de 17,37%; as demais áreas apresentam percentuais inferiores a 10%: a assistência social e a educação respondem por percentuais da ordem de 7% cada; a área de emprego e defesa do trabalhador por 5%; e as áreas de ciência e tecnologia, habitação e urbanismo, alimentação e nutrição, e entidades sem fins lucrativos, juntas, correspondem a pouco mais de 5% do total dos gastos tributários sociais.

Como pode ser observado na tabela 3, 58% dos gastos tributários sociais são financiados com renúncias previdenciárias e com desonerações das contribuições sociais. Em outras palavras, o principal financiador desses gastos é a União, pois estes tipos de tributos, quando recolhidos, não são repassados para estados e municípios. Destaque-se, contudo, que as fontes oriundas de impostos representam pouco mais de 40% do total, ou seja, também não é desprezível a contribuição dos entes subnacionais na medida em que irão receber um aporte menor de transferências por meio dos fundos de participação.

V-Considerações finais

Neste artigo, buscou-se contribuir para o debate público sobre gastos sociais tributários no campo social apresentando uma proposta de dimensionamento dos mesmos, a partir de informações oriundas dos ministérios da Fazenda e da Previdência Social. De acordo com a metodologia sugerida, estimou-se, para o ano de 2004, gastos tributários sociais da ordem de R$ 19 bilhões, o que correspondia a pouco mais da metade do orçamento de gastos tributários totais e a 1,12% do PIB estimado para o mesmo ano. Esses recursos não são desprezíveis: para se ter uma ordem de grandeza, são equivalentes ao orçamento do Ministério da Educação para o mesmo exercício. E mais: ao se considerar que a média dos últimos anos do Gasto Social Federal em relação ao PIB é de 13%, vê-se que os gastos tributários sociais equivalem a 9% do total de recursos diretamente alocados pelo governo federal nas políticas sociais.

Faz-se mister ressaltar que o debate em torno dos gastos tributários é recente e ganha cada vez mais densidade, em grande parte devido à maior disponibilidade de informações, à publicização dos dados pelos governos e ao acompanhamento de suas estimativas por órgãos, tais como o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União. Assim, por exemplo, no que se refere às estimativas dos orçamentos de gastos tributários, alguns autores, como Osíris Lopes Filho (2005), e instituições, como o Unafisco (2003), apresentam severas críticas à forma como são calculados, particularmente no que se refere às desonerações do IRPF das despesas com saúde e educação. Tais dispêndios são considerados como "de mínimo existencial" ou socialmente úteis e, portanto, sua isenção diz respeito ao princípio constitucional de capacidade contributiva. Neste sentido, não podem ser computados como "perdas de arrecadação". Para Lopes Filho (2005), quando as desonerações tributárias estão previstas na Carta Magna não podem ser tratadas como "desvios" em relação à regra ou ao sistema de referência, pois, nesse caso, a regra é o próprio desvio. No seu entender, "as deduções do Imposto de Renda não são uma benesse concedida pelo legislador para determinadas situações. Decorrem da aplicação das diretrizes traçadas pela Constituição para este imposto. Não se enquadram no conceito legal de renúncia fiscal".

Ainda em relação à elaboração desses orçamentos, indaga-se até que ponto não seria oportuno, em nome do princípio da transparência fiscal, estimar a perda de arrecadação de políticas que são financiadas com vinculações de impostos (i.e., saúde e educação) quando tais gravames são afetados por desonerações. Reivindica-se, também, a necessidade de incorporar aos orçamentos de gastos tributários da União aqueles oriundos dos estados e dos municípios (Craig e Allan, 2002). Defende-se, ainda, a urgência de agrupar tais gastos de acordo com a classificação funcional programática do Orçamento para que fiquem traduzidos na mesma linguagem dos gastos diretos e, desse modo, permitam uma avaliação conjunta da alocação de recursos governamentais (Rosa, 1995).

Em termos conceituais, especialistas questionam a incorporação do Simples como benefício previdenciário. Argumenta-se que o Simples é uma norma tributária própria para micro e pequena empresa instituída para ajustar a tributação à capacidade econômica desse universo empresarial. Tal norma não isenta essas empresas da contribuição para a Previdência, apenas muda a forma de cobrança, pois uma parte do Simples é repassada à Previdência. Da mesma forma, a não incidência da contribuição previdenciária na exportação rural segue a regra de que exportações não devem ser tributadas e, portanto, não estaria enquadrada no conceito de gasto tributário.

Uma outra discussão que tem sido apontada diz respeito às limitações desses gastos. Em documentos do FMI, por exemplo, considera-se que nos países em desenvolvimento, em geral, as desonerações fiscais têm sido pouco eficazes (Tanzi e Zee, 2000). Autores como Siqueira (2002) e Siqueira et alli (2003) avaliam que a multiplicidade de alíquotas, isenções e tratamentos diferenciados contribui para uma série de problemas, podendo-se destacar a criação de oportunidades para atividades de rent-seeking; o aumento da burocracia; a diminuição da progressividade do sistema; a diminuição da receita; a dificuldade do controle; e a falta de transparência, uma vez que dificulta a consolidação da "consciência tributária".

São, pois, inúmeros os desafios a serem enfrentados para os que desejam aprofundar a temática dos gastos tributários em geral e os sociais, em particular: tem-se um amplo programa de estudos, podendo-se destacar temas, tais como melhor definição do conceito; comparabilidade desses gastos com os diretos; e análise qualitativa das estimativas realizadas, verificando quais são os beneficiários dessas despesas indiretas (i.e., quem são e onde estão; quem perde e quem ganha).

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VANSCONCELLOS JÚNIOR, Ciro Valadares de. Benefícios tributários: como as pessoas físicas, ao deduzir despesas médicas e com educação, deixam irritado o mercado e ameaçam desmoronar a estabilidade mundial. Tributação em Revista. UNAFISCO, Nº 44, abr-jun de 2004.

1Economista pela Universidade Livre de Bruxelas. Mestre em Política Social. Doutoranda em Política Social na UnB. Pesquisadora da Diretoria de Estudos Sociais - Disoc do Ipea.

2Segundo informações do Tribunal de Contas da União (2005), para o exercício de 2000, a SRF estimou os benefícios tributários em R$ 18,04 bilhões, enquanto só conseguiram calcular R$ 14,86 bilhões dos valores estimados, correspondendo a 82,36% do valor estimado. Muitos dos benefícios não tiveram seus valores disponíveis (i.e., bagagem, microempresas e empresas de pequeno porte, embarcações, imposto sobre propriedade territorial rural e adicional de frete para marinha mercante). Os valores efetivamente aferidos somaram R$ 15,62 bilhões representando 5,11% a mais do que os valores estimados. No exercício de 2001, os benefícios tributários foram estimados em R$ 19,33 bilhões, dos quais 94,51% foram apurados, representando R$ 18,27 bilhões. Os valores efetivamente aferidos somaram R$ 19,09 bilhões, ou seja, 4,48% a mais do que o originalmente previsto.

3A hipótese implícita é de que a capacidade de pagamento de um indivíduo não depende apenas de sua renda mas, também, do número de dependentes que ele tem.

4No que se refere à proposta de estimativa dos benefícios tributários sociais, ou seja, de responsabilidade da Secretaria da Receita Federal.